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第七届广东泵阀展

广东国际泵管阀展览会 FLOWTECH CHINA (GUANGDONG) 2022

2022331日-42日 广州丨保利世贸博览馆

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中国水环境治理河湖长制的研究与创新探索

河湖管理是典型的公共事务顽疾,具有复杂性、多样性和不确定性特征。河流湖泊属于自然资源,从加勒特·哈丁(GarrettHardin)提出“公地悲剧”到埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)提出“制度分析与发展框架”,自然资源管理方式一直是学者研究的焦点。哈丁认为缓解“公地悲剧”的方式包括政府管制或私有化,奥斯特罗姆则提出了“自主治理”的新方式。面对日益严峻的河湖退化和水环境危机,我国积极探索河湖长制的水环境治理新机制。

 

河湖长制,简而言之,即让每一条河流都有河长、每一个湖泊都有湖长,各级总河长和总湖长由对应的党政主要领导担任。河湖长制起源于地方政府实践创新,后经多地试点,治污效果显著,进而在全国推广。

 

2003年,浙江省长兴县在全国率先试行河长制。2007年无锡太湖爆发蓝藻危机,无锡市政府开始尝试推行河长制,取得显著成效。2008年,江苏省在太湖流域全面推行河长制。2017年6月27日,河长制写入新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。2016年12月与2017年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅分别印发《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,开始在全国范围内全面推行河长制。截至2018年年底,全国31个省(自治区、直辖市)已全面建立河湖长制。

 

虽然河湖长制取得了初步的治理效果,但在实践运行中出现了治理效率不高、治理效果难以持续等诸多问题。目前对河湖长制的研究主要集中在制度分析、实践运行和社会共治三个方面。

 

制度分析方面,从制度经济学角度阐述了河长制的优缺点,认为河长制是具有中国本土特色的环境制度变迁,但同时具有应急的过渡性;从控制权理论出发,认为河长制是一种行政发包制,会陷入“阳奉阴违”的执行困境;从政府目标责任制和一票否决制的角度研究河长制,认为河长制虽然具有“人治”的特征,但仍然是中国转型时期环境治理的有效工具。从党内权力等级划分的角度分析了河长制的利弊。

 

实践运行层面,河湖管理具有跨行政区域的特征,因此需要跨部门协同治理;对河长制的政策效应进行实证研究,结论是河长制达到了初步的治污效果,但并未显著降低水中的深度污染物,且治理效果逐渐趋平。

 

社会共治方面,试图探究地方政府与社会组织在河流治理过程的合作模式。上述研究没有关注到河湖长制设计的基本原理,也没有涉及到河湖长制的主要目标,对其效果关注也不足。

 

本文选择“体制—机制—技术”分析框架,阐述河湖长制的设计原理,通过对体制—运行机制—技术匹配的现状分析,剖析当前面临的主要问题以及提出应对策略。

 

01 河湖长制制度设计的逻辑起点

 

河流湖泊的自然属性主要体现为河湖在时空上是流动的、分布不均匀的,河湖属于水环境的一部分,而水环境又属于生态环境的一部分,与水圈、岩石圈、大气圈和生物圈均具有复杂的互动关系。同时河流湖泊还具有社会属性,体现出复杂的社会关系网络。河湖的自然边界与行政管辖区域不匹配,因此河湖的治理经常需要跨行政区域协作;河湖管理是一项系统工程,非单一部门可以承担,因此需要跨部门协作;河湖水的利用对工业生产和居民生活至关重要,涉及经济发展、环境保护与公众健康;水资源的分配和管理同时也是一个政治决策过程,涉及政治制度、法律和行政制度安排等。河流湖泊自然属性和社会属性融合在一起,呈现顽疾问题(wicked problem)的特征。顽疾问题具有复杂性、多样性和不确定性,时刻处于变动之中,难以预测,且难以找到简单的解决方法。顽疾问题的本质决定了河湖长制制度设计体现出复杂性要求。

 

水环境治理的理念和方法经历了三个历史阶段:工程技术管理、生态系统观和水资源一体化治理。

 

第一阶段大致发生在20世纪30至60年代,以工程技术管理为主要特征。工程技术人员在水资源管理中起主导作用,采用高度科学化的方法和技术创新促进水资源的最优分配和水利工程的发展。

 

第二阶段发生在20世纪60年代到80年代末,受行为主义革命和环境运动的影响,传统的工程技术管理已不适应社会经济发展的需要,生态系统观应运而生。生态系统观将水资源治理看成是整个生态系统的一部分,并将人类的社会经济活动和公众的需求也纳入这个系统。然而,生态系统观过于宏大,无法为水资源管理提供具体可行的解决方案。

 

随着水治理实践的进展和理论的发展,20世纪90年代初以来进入第三个阶段,提出了三个基本原则:“都柏林治水原则”,水资源一体化治理理论,流域治理理念逐渐形成。1992年在爱尔兰都柏林举行的水与环境国际会议,提出“都柏林治水原则”,着重强调了水资源一体化治理(IntegratedWater Resource Management)理论。这一理论的关键在于“一体化(integrated)”。“一体化”可分为三个层面:第一,管理者应该将不同部门和不同的利益相关者纳入水资源公共决策过程。第二,将水资源涉及的自然系统(如河流湖泊在内的水生态)和人类社会系统(如经济发展和环境保护)综合起来。第三,将水治理与环境治理整合起来。一体化成为水环境治理机制创新探索的逻辑起点。

 

制度能力建设(institution alcapability building)是指“获取与社会经济结构、文化标准和价值观相关的技术、管理、组织知识和洞见的过程”,包括人力、科学、技术、组织和资源等方面的能力,其目的是“增强制度和社会的灵活性以适应不断变化的外部环境”。世界范围内多个国家越来越多的证据表明有限的制度能力是限制水资源保护和发展的主要顽疾。河湖长制度出现的一个重要背景就是原有的制度能力难以有效应对日益严重的水环境危机。制度能力受到制约的原因来自原有制度框架容量太小。“制度容量”是指“制度对环境变化的承受能力”。制度容量的要素是制度边界,制度所涉及的人力、物力和财力的集合。制度容量可以衡量一项制度的有效性:制度容量适中,则制度有效;制度容量不足,则制度无法承载所要解决的问题,则制度无效;制度容量过大,则会造成人力、物力和财力的浪费,造成制度低效。因此,制度容量须与所需要解决的问题相匹配。河湖长制的建立和拓展其制度容量,为解决水环境问题提供了新的制度保障。

 

简要地说,河湖长制制度设计体现出复杂性要求,因此,要关注一体化机制,拓展水环境治理的制度容量。

 

02 河湖制制度设计原理

 

本文对河湖长制的研究是运用“体制—机制—行为”分析框架。制度是由多个制度安排(体制)构成的一套规则体系,用以约束和激励人类社会的行为(公共部门、企业、社会组织、公民)。制度设计并非直接导致预期行为,制度与行为之间通过机制产生作用,机制是制度与行为的中间因素。在运行机制中,人类行为选择需要信号系统,而技术可以提供信息。从本质上看,技术是被捕获并加以利用的现象的集合,或者说,技术是对现象有目的的编程。

 

本文试图在制度与行为之间构建起“体制—机制—技术”分析框架,以三者的连接和匹配程度对河湖长制进行系统分析。“体制”对应河湖长制的设计原理,“机制”对应河湖长制的运行机制,“技术”对应河湖长制的技术支撑。河湖长制的设计原理通过运行机制发挥作用,技术应用为运行机制提供必要的手段。以河湖的自然属性(流域空间)为基本管理单位,拓宽制度空间容量。

 

河湖长制是以河湖的自然属性(即流域空间)为基础构建的新型治理体系。过去的河湖管理主要以行政区划和部门分工为基础,与河湖的流域空间这一自然属性之间没有形成更好的契合。流域是河流、湖泊以分水岭为界所有水系所覆盖的区域以及由水系所构成的集水区。

 

以河湖的流域空间为基础的自然资源管理制度过去30年来在国际上兴起,经测算,有五十多个国家在推广,1990年以来全球建立了50,000个地方河湖管理组织。将河湖的流域空间作为水治理的基本管理单位,更加符合河湖的自然属性,缓解流域的行政区划和自然空间之间的矛盾。

 

中央层面的《关于全面推行河长制的意见》,提出“全面建立省、市、县、乡四级河长体系”,《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》提出“全面建立省、市、县、乡四级湖长体系”,突破原有的河流湖泊的行政管辖区域分割,实现每一条河流都有河长,这是尊重河湖流域空间自然属性的体现。《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》均提出湖长制须采取一河(湖)一策、空间均衡和系统治理的方法。一河(湖)一策,是根据每一条河(湖)的实际情况编制具体的治河(湖)方案。空间均衡是指河湖治理要与城市规划和经济发展相结合,以水定城、以水定产,不盲目发展。系统治理是指打破原有行政管辖区域的划分,将水、林、田、湖、草等生态系统进行综合治理。

 

地方层面,各省出台了河湖长制相关规定。如浙江于2017年10月在全国率先出台并施行《浙江省河长制规定》,明确“河长对其责任水域的治理”,并明确说明水域包括“江河、湖泊、水库以及水渠、水塘等水体”。苏州市以河湖自然属性为依据对跨界河湖进行规划编制。由此可见,河湖长制在制度设计层面将河湖的自然属性(流域空间)作为基本管理单位。实施一体化管理,拓宽制度的功能容量。《关于全面推行河长制的意见》提出由于“河湖管理保护是一项复杂的系统工程,涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业”,因此需要“部门联动”“协调各方力量”并“加强社会监督”。《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》提出“湖泊是江河水系的重要组成部分,是蓄洪储水的重要空间,在防洪、供水、航运、生态等方面具有不可替代的作用”,湖长制的实施需要“多部门联合执法”并“加强社会监督”。河湖一体化管理主要涉及两个层面:行动主体的整合和管理过程的整合。行动主体的整合主要是应对水治理领域碎片化管理和各自为政的问题。行动主体的整合理论上涉及七对关系:不同层级政府之间的整合;同一层级不同地方政府之间的整合;行业监管/职能部门之间的整合;地方政府与企业之间的整合;地方政府与社会组织/公民之间的整合;企业与社会组织/公民之间的整合;以及地方政府与同一层级的人大、法院、公安部门的整合。管理过程的整合主要是应对流程缝隙。管理过程的整合应当包括规划(战略)、政策制定、执行与监管(技术标准)、工程设施、督查与责任等环节。整合的维度涉及战略承诺、结构重组、参与决策、设施资源、职能/执行、信息和实质性结果。

 

在国家层面,河湖长制的工作部署由水利部、生态环境部、发展改革委、财政部、国土资源部、住建部、交通运输部、农业部、卫计委、林业局十部委共同制定。在省市级层面,河湖长制的推行涉及环保、农业、交通、水利、农工、住建等多个责任部门。再如,清溪河位于江苏省吴江市和浙江省秀洲市交界处,河的上游位于吴江,下游位于秀洲。由于行政管辖区域的划分,过去清溪河的治理矛盾不断。2017年以来,江苏省吴江市和浙江省秀洲市在遭遇治水瓶颈后,开始尝试打破区域“藩篱”,探索联防联治协同机制,建立联合河长制。实施动态管理,拓宽制度的信息容量。河湖长制的突出优势是构建动态反应能力体系。水是流动的,人是流动的,利益也是流动的,因此河湖长制的设计应该具备动态反应能力。

 

河湖长制的动态反应能力体系主要体现在三个方面。第一,河湖长制的组织系统、管理系统和治理体系能够适应并回应变化。第二,制度韧性,具有内生应对变革的机制,采用新方法解决新问题。第三,解决新问题的同时要保持原有职能、结构和运转的稳定。在组织形式上,河湖长制设有省、市、县、乡四级河湖长体系,县级及以上河长设立相应的河长办公室。《关于全面推行河长制的意见》提出“建立河湖日常监管巡查制度,实行河湖动态监管”,以及“建立健全水环境风险评估排查、预警预报与响应机制”。

 

地方上,如江苏省《关于在全省全面推行河长制的实施意见》指出,各级河长、河长制办公室不代替各职能部门工作,各相关部门按照职责分工做好本职工作,并推进落实河长交办事项。《浙江省河长制规定》厘清了河长与相关主管部门间的法定职责,明确了各级河长的职责划分,其中县级及以上河长着重牵头“治”,乡、村河长更加突出“管”、“保”。上海市《关于进一步加强区、街镇河长制办公室能力建设的指导意见》重点强调了河长办公室标准化建设和能力建设两个方面。宁夏回族自治区尝试建立河湖长制综合管理信息平台,利用数据的连接与共享实现河湖日常工作流程的动态管理。

 

全力推进党政主要负责领导的责任制,压实制度的责任容量。河湖长制实质上是党政主要负责领导的责任制。《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》均明确提出“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系”,并要求“建立健全考核问责机制”,将“考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据”。各级党政主要领导担任总河长、副总河长。多地(如贵州、甘肃、广东、重庆等)实行“双总河长制”,落实党政同责。各省市出台的河长制工作办法、细则或规定均明确指明河湖长制是以党政领导负责制为核心的河湖管理体制。在我国现行体制下,各级党政领导在政策制定和实施中仍占主导地位,以各级党政主要领导为第一责任人的河湖长制能使河湖管理进入各级领导人的注意力范围从而推动河湖治理问题的解决。责任体系是治理体系中重要的一环。责任体系经常出现责任赤字现象,主要体现为责任空白和责任塌陷。过去分级、分段、分行业、分职能的河湖管理体系容易导致河湖整体和系统层次出现责任塌陷甚至责任空白。解决河湖治理管护这个难题,必须实行“一把手”工程。河湖长制的核心是由党政主要领导负责属地河流生态环境管理,让每条河湖都有负责人。但河湖长制能否发挥实效,关键在于防治责任的真正细化,以及责任主体的精确界定。

 

综上所述,河湖长制拓宽水环境治理制度容量,建立一套以河湖流域空间为基本管理单位,构建一体化管理体系,增强动态管理能力,强化党政主要领导责任制的新治理体系。将制度优势转化为治理效能还需要运行机制和技术支撑。

 

03 河湖长制运行机制

 

制度与行为之间通过机制产生作用,机制是制度与行为的中间因素。河湖长制在实际运行中主要产生了四种类型的组织体系。第一,以河长为中心构建新的管理体系;第二,现有制度体系的再强化;第三,河长制领导小组/委员会/联席会议/责任单位;第四,强调河长制办公室组成单位(参见表1)。

河(湖)长办公室设置主要可以归纳为三类。第一类,“大拼盘”式,即从各个相关部门以挂职的形式抽调工作人员;第二类,只有水利部门一个职能处室;第三类,地方领导兼任。此外,河长制衍生出企业河长、民间河长、河道警长、督查长、检察长、法长、小学生河长,监察长等。

 

河湖长制运行机制可总结为发现、反应、督查、责任四个环节。发现机制主要立足于信息的收集、分类、处理和共享。反应机制使问题进入决策流程和执行流程,相关部门可以快速采取行动。督查主要包括目标设置、规划、决策和工程落地。责任机制包括激励与问责。如此形成了“河湖长—发现—反应—督查—责任—河湖长”的运行机制闭环。

 

发现机制可以概括为四类:巡河(湖)、网格化管理中心监控、第三方评估和群众举报。省、市、县三级河长主要通过开展不定期巡河(湖)发现问题,乡级和村级基层河长主要通过较为频繁的定期巡河(湖)机制发现问题。2018年省级河湖长巡河巡湖1610人次,市、县、乡级河长巡查717万多人次。此外,在河湖长制的实施过程中,多地涌现“民间河长”,不定期开展集体巡河,发现问题并把问题反映给相关部门。除现场巡河外,多地利用网格化管理中心对重点河湖进行实时视频监控以及时发现问题。限于人员配备和专业知识,多地在巡河(湖)的基础上引入专业的第三方机构对所辖内的河流湖泊进行系统排查并将问题进行汇总。群众举报是巡河(湖)和第三方评估之外的第三种问题发现机制。水利部设立了河湖问题曝光平台,地方各级政府也提供了电话、邮箱等多种举报方式。

 

反应机制大致包括信息报送、例会讨论、任务分配三个环节。各类问题通过信息报送机制及时传达给河长办,河长办通过例会的形式对问题进行再分类、汇总和讨论,并通知相关责任部门采取措施以尽快解决问题。任务的分配按照问题对应的河长层级进行。属于本级河长职责的,本级河长协调和督促本级人民政府有关部门解决问题。属于上级河长职责的,将问题呈报给上级河长,上级河长进行协调处理。属于下级河长职责的,督促下级河长协调处理。同时,河长办也可以根据信息报送的内容和任务分配的执行情况调整工作方案和方式,使问题能够更及时地进入决策流程和执行流程。

 

督查机制可以分为三个层面:中央政府、地方政府、社会和媒体。中央政府和地方政府的督查主要根据既定的目标进行,目标通常以指标化的形式呈现,主要包括黑臭水体占比、劣V类水体占比、河湖水面率、河湖水系生态防护比例、市考断面地表水水质等。中央层面,生态环境部和住房和城乡建设部开展城市黑臭水体整治环境保护专项活动,针对发现的问题,向所辖人民政府下发督办函,要求限期整改并向社会公开,实行“拉条挂账,逐个销号”式管理。同时,地方政府也对所辖范围内的河湖治理进行督查,通过通报、约谈等方式督促河长履职尽责。社会和媒体的监督在督查机制中也起到一定的积极作用。

 

责任机制主要包括激励和问责。各地在河湖长制的实施过程中创立了多种多样的激励和问责方式。第一类为“一票否决制”,即若河湖治理的硬指标未达标,则主要负责领导的其他政绩均视为无效。第二类为将河湖治理纳入地方干部考评体系。第三类为河(湖)长保证金制度,即每一位河(湖)长定期缴纳一笔固定的保证金,最终根据河(湖)长的绩效进行奖励或惩罚。如在无锡市惠山区,每个河长按要求在年初缴纳3000元保证金,年末根据绩效进行奖惩,超额完成指标的返还3000元并再奖励3000元,维持现状的返还3000元,未达标的扣除3000元保证金。第四类为资金划拨激励。如湖南省对河长制湖长制年度考核为“优秀”的市州和先进县市区予以通报表扬,由相关部门在分配年度治水项目相关专项资金时予以适当倾斜,并给予一定的资金奖励。第五类为采取行政手段对河湖长或相关责任部门负责人进行通报批评、约谈或按照党章党规进行党内处分。

 

发现、反应、督查、责任四类机制并非独立运行,而是具有时间和程序上的先后性。四类机制能否顺畅衔接,在很大程度上决定了河湖长制实践运行的效果和效率。

 

04 河湖长制技术支撑

 

行为选择需要信号系统,技术提供信息。当代信息技术、图像技术和数据技术的发展为河湖长制的运行提供了技术支撑,在发现—反应—督查—责任四类机制中均需要技术的辅助。2018年1月,水利部印发的《河长制湖长制管理信息系统建设指导意见》指出相关技术要“以信息报送、信息展示发布、巡河管理、事件处理、督导检查、考核评估、公众监督等为应用”。其中,信息报送、信息展示发布和巡河管理属于发现机制,事件处理属于反应机制,督导检查、公众监督属于督查机制,考核评估属于问责机制。从河湖长制目前的实际运行来看,技术应用主要聚焦于发现机制和反应机制,重点在于加强对河湖的动态监测以及对信息的收集、汇总和分析,为河长决策和职能部门协作提供服务。而督查机制和责任机制涉及的技术应用较少。

 

在发现环节,技术应用的主要目的是进行信息的收集、处理和报送。从河湖长制运行实践来看,目前应用的技术手段主要包括四类。第一类主要用于地面巡河巡湖,如河(湖)长使用巡河APP、微信公众号、微信工作群等方式将巡河发现的问题进行收集和上报。第二类为使用无人机进行巡河。第三类为借助网格化管理中心对重点河湖进行实时视频监控。第四类为利用卫星遥感进行实时监测。在反应环节,技术应用的主要目的是加速事件处理和问题解决。

 

反应环节所用的技术手段除了发现环节所用的之外,主要是建立统一的数据共享平台,实现河湖大数据管理。数据分析、任务派遣和执行过程是技术应用在反应环节的焦点。借助技术手段对收集的问题进行分析,明确问题的属性、类别和涉及的责任部门。然后借助统一的信息平台进行任务派遣和分配,并记录执行过程。如上海市中心城区大都利用网格化管理中心对问题向各职能部门进行派单,并跟进执行过程。河长、河长办和各职能部门可以在统一的信息平台在线处理事务。

 

目前督查环节的技术应用较少,主要体现在国家对地方的督查。生态环境部对地方政府的督查仍然以派驻工作组为主,但近期正在进行遥感监测试点。2019年3月,生态环境部决定在天津、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、陕西、甘肃、青海等8个省(区、市)和山东济南、江苏泰州、山西运城等3个地级市开展卫星遥感监测试点工作,试点内容之一便是水环境遥感监测。此外,生态环境部和地方政府也通过APP或微信公众号的方式开放公众监督并定期跟进和回应群众举报。责任环节的技术应用是四类机制中是最少的,在很多省市甚至是空白。在这方面做得较好的是贵州省黔西南州。在推进河湖长制工作的过程中,贵州省黔西南州利用大数据和云计算等新技术建立“河长云作战指挥平台”,实现河长制日常巡河、问题督办、情况通报、考核问责等各项工作的大数据云平台化管理,其中考核目标会自动分解至具体责任单位和个人,考核结果自动计算和排名。

 

总体来说,技术在河湖长制的运行中发挥了重要作用,但在发现、反应、督查、责任四个环节的应用呈现出逐级递减趋势。

 

05 体制、机制与技术的匹配程度

 

首先是体制与机制的不匹配,集中体现在五个方面。

 

第一,分级分段的河(湖)长制与河流湖泊的流域空间自然属性不匹配。河长制的设计原理之一是以河湖的自然属性(流域空间)为基本管理单位,但在河湖长制实践运行中,多地采取“分级分段”的管理方式,违背了河湖的自然属性,使河长制沦为“河段长”制,致使一体化管理难以实现。

 

第二,新旧两套体系的摩擦降低了河湖管理的动态性。在实践运行中,河湖长制新体系与原有的治水部门之间产生了摩擦和冲突。一方面,部分地区的河湖长和河湖长办公室具有部门化和职能化倾向,试图部分代替原有各职能部门。另一方面,河长与河长办本应该是统筹协调各职能部门,但部分地区的各职能部门却反过来对河长和河长办的工作进行督导。治水的新旧两套体系发生摩擦和冲突的根本原因在于职能范围存在交叉和重叠。实地调研中发现,若交叉和重叠的部分是核心利益,则新旧两套体系会互相争夺;若交叉和重叠的部分是责任,则新旧两套体系会互相推卸。

 

第三,河湖长制运行机制出现部门之间协作不畅问题,致使一体化管理难度增加。河湖治理涉及多个部门,而每个部门的职能和目标不尽相同,容易陷入多部门集体行动困境,公共价值难以内化,致使行动主体的整合和管理流程的整合难以进行。

 

第四,呈现出属地化问责倾向,出现责任塌陷、责任赤字甚至责任空白。分级、分段、分行业、分职能的河湖管理体系,使河湖整体和系统层次呈现出责任赤字,空间上也呈现出责任赤字。有的河长未在实际工作中承担河湖治理的责任,只挂名而未实际履行其职责,有其名而无其实。也有基层河长不及时上报河道问题、应付式打卡式虚假巡河,甚至自行配备河长助理进行长期代理巡河。水环境问题的暴露具有滞后性,上一任河长治理不善的问题可能在下一任河长任期内爆发。水环境问题也具有复杂性和反复性,即使投入了充足的人力物力财力,最终也有可能徒劳无功。对河湖长的责任难以界定,问责机制尚未全面建立。河湖治理的复杂性也使增加了责任界定的难度。

 

第五,河流湖泊的所有权、使用权和管理权与运行机制的不匹配。在运行机制的发现环节,河道堆放垃圾是一个突出问题。究其原因,是我国水权制度的不完善所致。河湖长制的实施同时也面临着我国水权制度改革的困境,即产权虚置与错位。我国是社会主义制度,河湖的所有权属于国家和集体,但河湖水的使用权却属于地方政府,企业可申请取水许可,取水权可完全脱离所有权。居民对河湖没有所有权,但居民对河湖水具有使用权但使用权不明确。同时,政府对河湖的管理权较弱。产权的虚置与错位,使得河湖这一公共资源成为企业和私人垃圾的堆放地。

 

第六,机制与技术不匹配。技术支持系统与发现、反应、督查和责任四类运行机制均存在不同程度的不匹配。发现机制虽然包括巡河APP、无人机、视频监控和卫星遥感等科技,但主要还是以人工巡河(基层河长利用APP巡河)为主,无人机、视频监控和卫星遥感等技术应用尚不广泛,且基层河长对新技术的接受和使用能力参差不齐。应该逐步推广实时监测和自动传输的相关技术,逐步实现信息采集的智能化,同时加大对基层河长的技术培训,从而降低行政和人力成本,提高发现和收集问题的效率。反应机制存在的主要问题是河长、河长办与各职能部门存在较为严重的信息不对称,统一的信息共享平台尚未建立。河湖长制新体系与原有治水部门之间的摩擦和冲突在很大程度上增大了信息共享的难度。各部门各自为政、独立行动,信息不对称和协作不畅在很大程度上增大了工作摩擦,增加了执行成本,降低了解决问题的效率。督查机制和责任机制也是运行机制的重要组成部分,但目前主要以派驻工作组或例行实地督查为主,数据技术运用甚少,致使督查成本居高不下,问责难以进行。

 

总体来说,目前的技术发展水平基本能够满足运行机制的方方面面,但在实践中由于种种原因,技术与运行机制并没有很好地匹配,技术的作用没有得到充分的发挥。进一步提升河湖长制的运行能力水平,提高水环境治理效能,其首要任务是将河湖长融合到党政主要负责干部的职责体系。需要进一步清晰和确认所有权、规范使用权、加大管理权,应对公共事物治理。更加明确河湖长制办公室基本职能是推进机制的进一步完善,警惕部门化和职能化。逐步建立统一的河湖信息共享平台。稳步开放市场竞争和推进社会有效参与,促进社会共治。大力增强基层河长履职能力。

 

来源:中国水网

 

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